Selon un arrêt rendu par le tribunal administratif de Berlin, toute personne qui installe a posteriori un ascenseur dans un immeuble résidentiel de plus de quatre étages situé dans une zone de protection du caractère urbain à Berlin a droit à un permis, à condition que cette mesure n’entraîne pas de coûts exceptionnellement élevés et qu’il n’y ait pas, dans la zone concernée, de pression d’éviction supérieure à la moyenne. Le tribunal a contraint l’administration de l’arrondissement de Mitte à délivrer à une propriétaire l’autorisation prévue par la réglementation en matière de conservation du patrimoine pour l’installation d’un ascenseur extérieur. L’obligation d’installer un ascenseur prévue par le code de la construction pour les bâtiments de plus de quatre étages hors sol constitue à cet égard un indice fort en faveur d’un droit à l’autorisation.
De quoi s'agissait-il dans cette affaire ?
La requérante est propriétaire d’un immeuble collectif situé dans la Uferstraße, à Berlin-Mitte, comprenant un rez-de-chaussée, quatre étages et des combles. Le terrain se trouve dans le périmètre d’application de l’arrêté de préservation « Reinickendorfer Straße » dans le quartier de Wedding, qui vise à protéger la composition de la population résidente (ce que l’on appelle la « protection du milieu »). La requérante souhaitait ajouter, côté cour, un ascenseur extérieur comportant trois arrêts, adossé à la cage d’escalier existante.
L'administration de l'arrondissement a rejeté la demande d'autorisation requise au titre de la législation sur la préservation du patrimoine par décision du 8 juin 2020 et par décision sur recours du 21 janvier 2021. Elle a fait valoir que les travaux augmentaient la qualité de vie au-delà d'un niveau d'équipement conforme aux normes actuelles et entraînaient un risque abstrait d'éviction. De plus, l’ascenseur, dont le coût s’élevait à environ 142 800 euros (montant ensuite révisé à 155 382,11 euros brut), était jugé exceptionnellement onéreux. La plaignante a formé un recours contre cette décision et a obtenu gain de cause devant le tribunal administratif de Berlin.
Dans quels cas l'installation d'un ascenseur nécessite-t-elle un permis au titre de la législation sur la conservation du patrimoine ?
En vertu de l’article 172, paragraphe 1, première phrase, point 2, du BauGB, une commune peut, par voie de règlement – à Berlin, par un arrêté de préservation pris par l’administration de l’arrondissement –, définir des zones dans lesquelles les modifications apportées aux ouvrages de construction sont soumises à autorisation afin de préserver la composition de la population résidente. Le tribunal a confirmé que l’ajout d’un ascenseur constituait une modification soumise à autorisation : la création d’entrées et de sorties entraîne une intervention sur la structure du bâtiment, et cette mesure est, d’un point de vue abstrait, de nature à entraîner l’éviction de la population résidente par le biais d’éventuelles augmentations de loyer.
L'arrêté de maintien initialement en vigueur, daté du 4 septembre 2018, avait entre-temps été déclaré nul par la Cour administrative supérieure de Berlin-Brandebourg. La Cour administrative fédérale a toutefois annulé cette décision. Le 19 octobre 2021, l’arrondissement de Mitte a adopté un nouveau règlement dont le contenu était identique, de sorte qu’un règlement de maintien valide était en vigueur sans interruption à la date pertinente de la dernière audience.
Dans quels cas a-t-on droit à cette autorisation ?
Conformément à l’article 172, paragraphe 4, troisième phrase, point 1, du BauGB, l’autorisation doit être accordée si la modification vise à mettre l’équipement d’un logement moyen au niveau actuel, dans le respect des exigences minimales prévues par la réglementation en matière de construction. Le tribunal a précisé que ce n’est pas la réglementation en matière de construction en vigueur au moment de la construction du bâtiment qui fait foi, mais la réglementation actuellement en vigueur. L'objectif de cette disposition est d'empêcher qu'un niveau de construction inférieur aux normes ne soit pérennisé dans les zones de protection du milieu.
Pour Berlin, l'obligation d'installer un ascenseur découle de l'article 39, paragraphe 4, phrases 1 et 2, du BauO Bln : les bâtiments comptant plus de quatre étages hors sol doivent disposer d'un nombre suffisant d'ascenseurs. Avant même l'aménagement ultérieur des combles, le bâtiment en cause comptait déjà cinq étages, comprenant le rez-de-chaussée et quatre étages supérieurs, et était donc déjà soumis à cette obligation à cette date. Le tribunal a en outre souligné que pratiquement tous les autres Länder prévoient également une obligation d’installation d’ascenseurs pour les bâtiments de cette hauteur (ici 19,5 m à partir du bord supérieur du plancher du dernier étage).
L'exception relative à l'aménagement des combles change-t-elle quelque chose ?
L'administration de l'arrondissement s'est appuyée sur l'article 39, paragraphe 4, troisième phrase, du règlement d'urbanisme de Berlin (BauO Bln), selon lequel il n'y a pas d'obligation d'installer un ascenseur en cas d'aménagement ultérieur des combles. Le tribunal n'a pas retenu cet argument : cette exception ne privilégie que le maître d'ouvrage qui aménage des combles sans installer d'ascenseur. Elle ne supprime toutefois pas la norme minimale générale prévue par le code de la construction pour les bâtiments de plus de quatre étages.
Le fait que l'ascenseur prévu ne répondait pas à toutes les exigences détaillées du règlement de construction – par exemple, l'absence d'un accès entièrement sans marches depuis la voie publique et une surface au sol inférieure à celle prescrite par l'article 39, paragraphe 5, du règlement de construction de Berlin (BauO Bln) – n'a pas non plus modifié l'appréciation de fond. L'ascenseur rapproche nettement l'accessibilité des étages supérieurs de la norme minimale prévue par le code de la construction et apporte des avantages considérables pour le transport de charges ainsi que pour les personnes présentant un léger handicap moteur, les résidents âgés et les familles avec des enfants en bas âge.
Dans quels cas l'effet indicatif peut-il être réfuté ?
Le respect des exigences minimales prévues par la réglementation en matière de construction constitue certes un indice justifiant le droit à l'autorisation, mais n'y donne pas automatiquement droit. Selon le tribunal, des exceptions peuvent être envisagées lorsque l'ascenseur représente un « coût exceptionnellement élevé » ou lorsqu'il existe, dans la zone concernée, une pression concurrentielle supérieure à la moyenne que la mesure renforcerait en raison de son effet d'exemple.
Dans la présente affaire, le tribunal a rejeté ces deux arguments. Il n’a pas considéré que le coût total de 155 382,11 euros brut pour un ascenseur comportant trois arrêts dans un immeuble de six étages était anormalement élevé, compte tenu de ses dimensions extérieures de 3,3 m² et de sa conception standard – y compris par rapport aux estimations de coûts issues d’autres procédures portées à la connaissance du tribunal. Une comparaison avec une décision antérieure de la Cour administrative supérieure de Berlin-Brandebourg datant de 2012, qui tablait sur des coûts nettement inférieurs, n’a pas convaincu le tribunal : depuis l’offre de 2008 sur laquelle s’était alors fondée cette décision, 15 années s’étaient écoulées, marquées par des hausses considérables des coûts de construction.
Selon l'étude berlinoise sur les charges locatives de 2019, les charges locatives se sont également révélées modérées, avec une moyenne de 0,18 euro par mètre carré de surface habitable par mois, soit environ 13,14 euros par mois pour un appartement berlinois moyen de 73 m².
Quel peut être le montant maximal de l'augmentation de loyer liée à la modernisation ?
Le tribunal a également examiné les conséquences d’une éventuelle contribution aux travaux de modernisation en vertu de l’article 559 du Code civil allemand (BGB). Les plafonds légaux prévus à l’article 559, paragraphe 3a, du BGB limitent l’augmentation mensuelle du loyer, sur une période de six ans, à 3 euros par mètre carré au maximum, ou à 2 euros par mètre carré si le loyer était auparavant inférieur à 7 euros par mètre carré. Étant donné que, dans la zone de préservation de la Reinickendorfer Straße, le loyer moyen des petits logements est inférieur à 7 euros par mètre carré, une augmentation de loyer maximale de 100 euros serait autorisée pour un logement de 50 m² – la contribution de 80 euros calculée par l’administration d’arrondissement restait même en deçà de ce montant.
L'étude sur laquelle s'appuie l'arrêté de préservation ne faisait d'ailleurs état, pour ce secteur, que d'une « pression de revalorisation moyenne », qui s'est avérée plutôt modérée par rapport à d'autres zones de préservation du quartier de Wedding. En outre, le tribunal a tenu compte du fait que l'échelle des loyers berlinoise de 2021 ne considère même pas la présence d'un ascenseur dans les immeubles de plus de cinq étages comme un élément améliorant la qualité de vie.
Quelles sont les implications pratiques de cet arrêt ?
Pour les propriétaires et les entrepreneurs dans les zones de protection du caractère de Berlin, cette décision montre que toute personne qui équipe un immeuble de plus de quatre étages hors sol d’un ascenseur de conception standard peut invoquer un droit à l’autorisation, à condition que les coûts ne dépassent pas de manière significative les montants habituels et qu’aucun risque particulièrement élevé d’éviction ne soit avéré dans la zone concernée. Les administrations d’arrondissement doivent étayer leur refus par des chiffres concrets, spécifiques à la zone concernée, relatifs à la pression d’éviction – selon cette décision, des références générales à des tendances de revalorisation à l’échelle de la zone ne suffisent pas.
Tribunal administratif de Berlin, arrêt du 25 mai 2023, n° de dossier : 19 K 61/21
Jochen Mittenzwey
Avocat
Avocat spécialisé en droit de la construction et de l'architecture
mittenzwey@mo45.de
