Toute personne souhaitant transformer son logement situé dans une zone de préservation sociale (zone de protection du milieu social) en duplex en aménageant les combles et en perçant le plafond doit obtenir une autorisation au titre de la réglementation en matière de préservation. Le tribunal administratif de Berlin a statué que cette autorisation pouvait être refusée si l’agrandissement était de nature à entraîner l’éviction de la population résidente de la zone – même si le logement lui-même n’est pas retiré du marché. Dans l’affaire jugée, le simple risque abstrait d’éviction par effet d’exemple a suffi.
De quoi s'agissait-il dans cette affaire ?
Les demandeurs étaient propriétaires de deux appartements situés au 4e étage d'un immeuble collectif berlinois, dans le quartier de Schöneberg. Ils disposaient de droits d'usage exclusif sur les combles situés au-dessus, qui n'avaient pas encore été aménagés. Ils souhaitaient aménager ces espaces et les relier à leurs appartements par une ouverture pratiquée dans le plafond et un escalier, afin de créer des appartements en duplex.
Le terrain est situé dans le périmètre d’application de l’arrêté de préservation « Grazer Platz », conformément à l’article 172, paragraphe 1, première phrase, point 2, du Code de la construction (BauGB). Cette disposition permet aux communes, dans les zones de protection du milieu de vie, de subordonner les modifications apportées aux constructions à une autorisation préalable, afin de préserver la composition de la population résidente. L’administration de l’arrondissement de Tempelhof-Schöneberg a rejeté les demandes au motif que l’agrandissement des logements mettrait en péril la structure des surfaces habitables qui prévaut dans la zone (2 à 3,5 pièces, 40 à 80 mètres carrés).
Quelle a été la décision du tribunal ?
Le tribunal administratif de Berlin a rejeté le recours. Les mesures prévues constituent des modifications d’ouvrages de construction soumises à autorisation, car elles portent atteinte à la substance du bâtiment et sont, d’un point de vue abstrait, de nature à compromettre l’objectif de protection visé par l’arrêté de préservation. Il n’existe pas de droit à l’autorisation en vertu de l’article 172, paragraphe 4, troisième phrase, du Code de la construction (BauGB), car ni un « état d’équipement moderne d’un logement moyen » n’est mis en place, ni les exigences minimales en matière d’efficacité énergétique ne sont respectées.
La question centrale était de savoir si le permis pouvait être refusé en vertu de l’article 172, paragraphe 4, première phrase, du BauGB. Selon cette disposition, un permis ne peut être refusé que si la composition de la population résidente doit être préservée pour des raisons urbanistiques particulières. Le tribunal a répondu par l'affirmative : les logements des requérants devaient passer de 2,5 pièces (73 et 60 mètres carrés respectivement) à 4,5 et 3,5 pièces d'environ 124 et 102 mètres carrés respectivement.
Pourquoi le risque abstrait d'éviction suffit-il ?
Selon la jurisprudence de la Cour administrative fédérale, sur laquelle s'appuie le tribunal administratif de Berlin, peu importe que les occupants concernés soient effectivement chassés ou non. Ce qui est déterminant, c'est la capacité générale de la mesure à provoquer un effet d'éviction – par exemple en servant de modèle pour des projets similaires dans la région. Cela vaut même si le logement est inoccupé ou si les occupants ont donné leur accord pour les travaux de rénovation.
Dans la zone de préservation « Grazer Platz », selon l’étude préliminaire sur laquelle se fonde la décision, les logements d’une superficie comprise entre 60 et 79 mètres carrés représentaient la plus grande part (35,2 %), et même 55,6 % dans la sous-zone concernée par les plaignants. Environ 45 % des ménages de ce secteur disposaient d’un revenu inférieur au revenu net moyen des ménages berlinois, qui s’élève à 1 950 euros. Le tribunal a en outre estimé qu’il existait un risque considérable de création d’un précédent, car, selon l’étude préliminaire, environ 42 % des bâtiments de la zone de préservation présentaient un potentiel d’aménagement des combles.
Quel rôle ont joué les critères d'évaluation départementaux ?
L'administration de l'arrondissement s'est référée aux « Critères d'examen pour l'évaluation des demandes de démolition, de modification ou de changement d'affectation d'ouvrages de construction » du 23 juin 2020. Conformément au point 6 de ces critères, aucune autorisation ne doit en principe être accordée pour la « création de nouveaux logements en intégrant des logements existants (par exemple, un duplex en combles) ». Le tribunal a confirmé que seuls les appartements en duplex déjà autorisés avant l’entrée en vigueur de l’arrêté de préservation faisaient partie du parc immobilier digne d’être protégé – le simple potentiel d’extension des combles non aménagés n’en faisait pas partie.
L'autorité disposait-elle d'une marge d'appréciation ?
Le tribunal a précisé que l’article 172, paragraphe 4, première phrase, du BauGB peut laisser une marge d’appréciation malgré l’existence d’un motif de refus – mais uniquement dans le cadre d’une situation atypique au cas par cas. Selon le tribunal, il n’y avait pas de situation atypique en l’espèce. Ni l’impossibilité d’une vente de gré à gré des surfaces à usage spécifique, ni le fait que des projets similaires aient été autorisés avant l’entrée en vigueur de l’arrêté de préservation ne constituaient un cas particulier.
Quelles sont les implications pratiques de cet arrêt ?
L'octroi d'un permis au titre de la législation sur la préservation du patrimoine n'est en aucun cas acquis d'avance, même si aucun logement n'est retiré du marché. Ce qui est déterminant, c'est de savoir si la mesure modifie la structure des tailles de logements reconnue comme digne d'être préservée dans la zone concernée.
Quiconque envisage un tel projet devrait au préalable examiner le règlement de préservation concerné et l'étude urbanistique préliminaire sur laquelle il se fonde. Selon le tribunal, des mesures moins contraignantes, telles que des conditions ou des limitations dans le temps, ne peuvent être envisagées si elles ne modifient en rien le risque fondamental d'éviction.
Référence : Tribunal administratif de Berlin, arrêt du 24 août 2023, n° de dossier : 19 K 99/20
Jochen Mittenzwey
Avocat
Avocat spécialisé en droit de la construction et de l'architecture
mittenzwey@mo45.de
