La Cour administrative supérieure de Berlin-Brandebourg a déclaré nulle l'extension d'un arrêté de protection du milieu social dans l'arrondissement de Friedrichshain-Kreuzberg, au motif que l'arrondissement n'avait pas démontré de manière plausible que les conditions légales requises pour l'extension de la zone de préservation étaient remplies. Deux expertises contradictoires datant de 2015 et 2019 auraient nécessité une justification particulièrement rigoureuse, que l’administration de l’arrondissement n’a pas fournie. Cette décision met en évidence les exigences strictes auxquelles doit satisfaire la base de données d’un arrêté de préservation en vertu de l’article 172 du Code de la construction (BauGB). L’extension de la zone a été annulée.
De quoi s'agissait-il dans cette affaire ?
L'arrondissement de Friedrichshain-Kreuzberg souhaitait étendre le champ d'application géographique de son arrêté de préservation « M… » au « bloc 7… ». Ce bloc immobilier comprend 640 logements occupés par 1 017 habitants (chiffres de 2019) ; il est composé à 80 % de bâtiments anciens et est en grande partie classé monument historique. Deux ensembles résidentiels de ce bloc – l’ensemble religieux St. G… comptant 92 logements et l’ensemble de style Gründerzeit W… comptant 210 logements – sont en outre classés en tant qu’ensembles dans leur intégralité.
Les copropriétaires de plusieurs appartements situés dans la partie centrale du complexe W… se sont opposés au règlement d'extension annoncé fin janvier 2020. Elles ont notamment fait valoir que les expertises sur lesquelles il s'appuyait étaient contradictoires et que le risque d'éviction invoqué n'était pas prouvé.
Qu'entend-on par « protection de l'environnement » au sens de l'article 172 du BauGB ?
Au moyen d'un « règlement de préservation » (à Berlin : « Verordnung ») en vertu de l'article 172, paragraphe 1, première phrase, point 2, du Code de la construction (BauGB), une commune peut définir des zones dans lesquelles la démolition, la modification ou le changement d'affectation des bâtiments sont soumis à autorisation. L'objectif est de préserver la composition de la population résidente, notamment contre l'éviction due à des travaux de revalorisation ou à la transformation d'appartements locatifs en appartements en copropriété. Conformément à l'article 172, paragraphe 4, du BauGB, l'autorisation ne peut être refusée que si des raisons urbanistiques particulières le justifient.
Quelles conditions la commune doit-elle remplir ?
Le tribunal résume en quatre étapes les exigences de fond auxquelles doivent satisfaire de tels statuts (point 45 de la décision) :
Premièrement, la commune doit définir concrètement la composition de la population résidente à protéger dans la zone de conservation. Deuxièmement, la délimitation de la zone doit être choisie de manière à ce que l’objectif de protection puisse être atteint dans des parties substantielles de la zone. Troisièmement, il doit exister un risque abstrait que, sans cette réglementation, des mesures de construction entraînent une modification indésirable de la structure démographique. Quatrièmement, cette modification doit faire craindre des conséquences négatives particulières sur le plan de l’urbanisme, et l’ensemble de la réglementation doit être proportionné.
Pourquoi le tribunal a-t-il annulé cette extension ?
Le district a fondé sa décision sur une expertise datant de 2019, qui recommandait une extension. Quelques années auparavant seulement, en 2015, une expertise réalisée par la même société à la demande du même district avait pourtant expressément déconseillé une extension. Le tribunal précise que lorsqu’une expertise récente contredit une expertise antérieure réalisée par un expert, elle doit examiner de manière approfondie les affirmations contraires de cette dernière et les réfuter de manière convaincante.
Or, ce n'est précisément pas ce qui s'est passé ici. Plusieurs hypothèses centrales de l'expertise de 2019 n'ont pas résisté à l'examen du tribunal :
Potentiel de valorisation énergétique : l'expertise de 2019 tablait sur un potentiel « élevé à très élevé » en matière de rénovation énergétique, car plus de 90 % des logements ne disposaient d'aucune isolation des façades. L'expertise préliminaire de 2015 avait toutefois démontré de manière plausible qu'en raison du statut de protection du patrimoine applicable à l'ensemble du bloc 7…, les mesures d'isolation thermique des façades n'étaient possibles que de manière limitée. La nouvelle expertise n'a pas levé cette contradiction.
Structure de propriété : l'expertise de 2019 partait du principe que seule une petite partie des logements bénéficiait de la protection d'organismes sociaux tels que des coopératives ou des propriétaires confessionnels. Cette analyse n’a toutefois pas pris en compte le fait que le complexe St. G…, avec ses 92 logements – soit environ 15 % de l’ensemble du bloc –, appartient à un organisme confessionnel qui attribue les logements selon ses propres critères à vocation sociale.
Conséquences pour les infrastructures sociales : tant l'expertise que l'exposé des motifs du décret présentaient une contradiction interne : à un endroit, il était question d'une pression croissante de la demande sur les infrastructures sociales « dans la zone », tandis qu'à un autre, il était fait état d'un risque de sous-utilisation « dans le contexte global de la zone ». Le tribunal a estimé que cette contradiction ne pouvait être résolue et rendait les prévisions globalement peu plausibles.
Portée géographique : La décision d'inclure l'ensemble du bloc 7… plutôt que certaines zones seulement reposait également sur les mêmes faits insuffisamment éclaircis concernant la protection des monuments historiques et la structure de la propriété.
Quelles en sont les conséquences pour l'ensemble du règlement ?
Le tribunal a qualifié ces irrégularités d’« erreurs d’appréciation », qui, en vertu de l’article 214, paragraphe 3, deuxième phrase, du BauGB, ne sont prises en compte que si elles sont manifestes et ont pu avoir une incidence sur le résultat. La chambre a confirmé ces deux points : les erreurs ressortaient directement des expertises et de l'exposé des motifs de l'arrêté, et il était possible que, sans ces erreurs, l'extension aurait été décidée différemment, voire pas du tout.
Les requérantes avaient par ailleurs signalé ces irrégularités à l’administration de l’arrondissement dans le délai imparti, soit dans l’année suivant la publication du règlement, comme l’exige l’article 215, paragraphe 1, première phrase, point 3, du BauGB. De l'avis du tribunal, la mention des voies de recours figurant dans le règlement ne répondait pas non plus aux exigences de l'article 215, paragraphe 2, du BauGB, de sorte que même des contestations tardives n'auraient pas été considérées comme sans importance.
Les irrégularités ne se limitant pas à certaines parties du bloc, le tribunal a déclaré le règlement d'extension nul dans son ensemble et a levé la protection de l'environnement pour cette zone.
Quelles sont les implications pratiques de cet arrêt ?
Cette décision montre que la portée des arrêtés de préservation sociale peut faire l'objet d'un contrôle juridictionnel. Selon notre analyse, cet arrêt devrait notamment s'appliquer aux cas où il existe des expertises contradictoires ou des données imprécises concernant la structure de la propriété et la protection des monuments historiques. Toute personne concernée par un arrêté de préservation devrait examiner attentivement les expertises sur lesquelles il se fonde ainsi que l’exposé des motifs de l’arrêté, et signaler les contradictions à l’autorité compétente dans les délais impartis.
Référence : Cour administrative supérieure de Berlin-Brandebourg, arrêt du 23 mai 2024, n° de dossier : OVG 10 A 14/20
Jochen Mittenzwey
Avocat
Avocat spécialisé en droit de la construction et de l'architecture
mittenzwey@mo45.de
