Principaux jugements concernant les zones de conservation sociale
Ci-dessous, nous présentons un aperçu des décisions pertinentes en matière de protection du milieu. Pour toute question concernant ces décisions, veuillez contacter l'avocat Jochen Mittenzwey (mittenzwey@mo45.de).
Quelles sont les mesures de construction qui ne sont pas soumises à autorisation ?
(Tribunal administratif fédéral, décision du 17.12.2004, référence : 4 B 85/04)
Outre la question de savoir ce que représente la réalisation d'un état d'équipement moderne d'un logement moyen, la Cour administrative fédérale a également dû se pencher sur la question de savoir quand une modification de la construction n'est pas soumise à la réserve d'autorisation. C'est le cas des mesures qui, dès le départ, ne sont pas susceptibles d'avoir un impact sur la composition de la population résidente. Il s'agit de mesures qui ne peuvent pas entraîner de risque d'éviction, car elles n'ont pas d'incidence sur les loyers. Il s'agit par exemple de simples travaux de réparation suite à l'usure ou à des dommages sur la chose louée. Pour ces travaux, il n'est pas nécessaire de demander une autorisation. Mais comme la transition vers des mesures nécessitant une autorisation est fluide, il convient de procéder à un examen particulièrement minutieux.
L'ajout d'ascenseurs est autorisé
(Cour administrative supérieure de Berlin-Brandenburg, jugement du 31.5.2012, Az. : OVG 10 B 9.11)
Par ce jugement, le tribunal administratif supérieur de Berlin-Brandenburg a tranché l'éternel débat sur la question de savoir si l'ajout de balcons constitue la réalisation d'un état d'équipement contemporain d'un appartement moyen dans le respect des exigences minimales du règlement de construction. La réponse à cette question a été affirmative pour les ajouts d'ascenseurs qui ne sont pas particulièrement coûteux et dont le règlement de construction impose légalement l'ajout à partir d'une certaine hauteur d'étage. Cela ne s'applique toutefois toujours pas aux installations d'ascenseurs particulièrement coûteuses ou luxueuses.
Pas de droit de préemption dans le champ d'application d'un plan d'urbanisme
(Landgericht Berlin, Baulandkammer, jugement du 26 avril 2017, Az. : O 2/15 Baul - la procédure d'appel devant la Kammergericht est toujours en cours)
Dans le cadre d'une vente de trois terrains situés dans l'arrondissement, le district de Berlin Schöneberg a exercé le droit de préemption communal conformément à l'article 24, paragraphe 1, point 4, du code de la construction (BauGB) et a simultanément déterminé, conformément à l'article 28, paragraphe 3, du code de la construction, le montant à payer en fonction de la valeur vénale. Les propriétaires fonciers se sont opposés à cette décision et ont porté plainte devant le tribunal régional de Berlin. La compétence spéciale du Landgericht Berlin résulte ici du fait que le district a déterminé le prix d'achat en fonction de la valeur vénale. Les terrains sont situés dans le champ d'application du plan d'occupation des sols dans sa version du 28 décembre 1960, qui, en liaison avec les alignements de rues et de constructions formellement établis, est considéré comme un plan d'urbanisme qualifié au sens de l'article 30, paragraphe 1, du code de la construction. En outre, les terrains se trouvent dans le champ d'application du décret sur le maintien social entré en vigueur le 11 septembre 2014, conformément à l'article 172, paragraphe 1, première phrase, point 2, du code de la construction. La chambre des terrains à bâtir du tribunal régional de Berlin a donné raison aux propriétaires et a annulé la décision concernant l'exercice du droit de préemption. Ce faisant, elle a reconnu que l'exercice du droit de préemption est exclu si le terrain est situé dans le champ d'application d'un plan d'urbanisme. Le tribunal régional de Berlin considère que le libellé de l'article 26 n° 4 du code de la construction est clair et ne peut être interprété. Selon ce texte, l'exercice du droit de préemption est exclu si le terrain est construit et utilisé conformément aux dispositions du plan d'urbanisme. Tel était le cas en l'espèce. La deuxième alternative, à savoir si la construction et l'utilisation correspondent aux objectifs et aux buts de la mesure d'urbanisme, en l'occurrence le règlement de maintien social (zone de protection du milieu), n'est importante que s'il n'existe pas de plan d'urbanisme. Cette décision a une grande importance pour tous les arrondissements de Berlin dans lesquels les objets à vendre se trouvent dans le champ d'application d'un plan d'urbanisme. Elle est particulièrement importante pour les anciens quartiers de Berlin-Ouest, car si aucun plan d'aménagement autonome n'y a été établi, l'ancien plan d'occupation des sols de 1960 fait office de plan d'aménagement transitoire. Cet arrêt pourrait donc marquer un tournant dans la pratique du droit de préemption à grande échelle, par exemple à Berlin - Kreuzberg.
Comme il s'agit ici de l'interprétation d'une loi fédérale, cette décision a une portée nationale et ne se limite pas à Berlin. Les vendeurs et les acheteurs devraient donc agir à temps dans de tels cas.
Pas de regroupement de logements
(OVG Berlin-Brandenburg, décision du 28 mars 2018, réf. : OVG 2 N 64.15)
Dans sa décision, le tribunal administratif supérieur s'est penché sur la question de savoir si, dans une zone de protection du milieu (zone de conservation sociale selon le § 172 du code de la construction), deux petits appartements en copropriété pouvaient être réunis en un seul appartement en copropriété plus grand et habité par le propriétaire après une augmentation familiale des besoins en logement. Cette décision a été précédée par celle du tribunal administratif de Berlin du 8 septembre 2015 (réf. 19 K 125.15), qui a répondu par la négative. Le tribunal administratif supérieur a refusé d'autoriser l'appel contre le jugement de première instance.
La fusion de deux appartements constitue un projet important pour la conservation. Il s'agit de tous les projets qui sont en principe susceptibles de porter atteinte à l'objectif de protection de l'état de conservation concerné. Par conséquent, seuls les projets qui ne peuvent pas porter atteinte aux objectifs de protection de l'ordonnance sur la protection du milieu ne nécessitent pas d'autorisation. Le tribunal estime ici que le simple fait qu'il n'y ait pas d'augmentation du prix du loyer au mètre carré en cas de location ne permet pas de conclure qu'il n'y a pas de projet relevant du droit de la conservation. En outre, le regroupement de logements va à l'encontre des objectifs du décret sur la protection du milieu, car celui-ci vise précisément à protéger le parc de logements d'après-guerre relativement petits existant dans la zone de conservation, étant donné que cette offre est relativement peu présente dans le centre-ville de Berlin. Les petits logements bon marché contribuent de manière essentielle à la structure de la population. L'objectif de la protection est donc de préserver ces logements pour les ménages à faibles revenus. Le regroupement de logements risque de réduire le nombre de logements relativement bon marché. Le fait que les plaignants aient un besoin accru de logement en raison de la fondation d'une famille et que le refus de l'autorisation de regroupement de logements les évincerait de la zone de protection du milieu en tant que population résidente habituelle ne constitue pas, selon le tribunal, une raison d'accorder une autorisation. Le refus de l'autorisation n'est pas contraire aux objectifs de conservation du décret sur la protection du milieu, et c'est ce qui compte selon le tribunal. L'objectif de l'ordonnance n'est donc pas de permettre aux habitants habituels, dont le logement est devenu trop petit pour des raisons familiales, de rester dans la zone. La protection du parc de logements plus petits et moins chers ne doit pas céder le pas aux besoins en logements devenus plus importants pour des raisons familiales.
Selon le tribunal, l'exception prévue à l'article 172, paragraphe 4, phrase 3, point 1, du code de la construction (BauGB), selon laquelle les projets sont autorisés s'ils permettent de réaliser un logement moyen dans un état d'équipement moderne en tenant compte des exigences minimales en matière de construction, ne s'applique pas non plus. Le tribunal n'a pas pu constater d'écart par rapport à la taille moyenne ou de sous-dépassement des exigences minimales en matière de taille des logements. Le fait que le logement nouvellement créé dépasse la taille moyenne constitue une circonstance aggravante.
Enfin, les requérants n'ont pas été entendus sur l'existence d'un cas particulier relevant du pouvoir d'appréciation, selon lequel l'octroi de l'autorisation ne serait pas plus préjudiciable à la conservation de la population que son refus. Le cœur du problème était que les requérants voulaient continuer à occuper l'appartement et s'engager en outre à respecter une obligation de démolition en cas de vente du ou des appartements.
La décision de l'Oberverwaltungsgericht, dans le cadre de l'autorisation d'appel, ne nie pas en soi les objections des plaignants, mais expose à de nombreux endroits que les objections n'ont pas été suffisamment motivées. On ne peut donc pas tirer de la décision une règle de droit générale selon laquelle le regroupement de deux appartements dans une zone de protection du milieu ne serait pas autorisé.
Toitures-terrasses dans une zone de protection du milieu urbain
VG Berlin, jugement du 16 mai 2018, Az. 19 K 559/17
Le tribunal administratif de Berlin devait se prononcer sur le recours d'un propriétaire qui s'était vu refuser par le district de Berlin Neukölln la construction d'une terrasse sur le toit d'une superficie d'environ 40 m². Les faits suivants étaient à la base du litige :
Le propriétaire d'un immeuble d'habitation de sept étages, dont le dernier est un étage échelonné, a demandé à l'arrondissement de Berlin Neukölln l'autorisation d'aménager une terrasse d'environ 40 m² sur le toit d'un appartement d'environ 70 m², qui dispose déjà d'un balcon de près de 10 m². L'appartement devait dorénavant être habité par le neveu du propriétaire. L'objet se trouve dans la zone d'application de l'ordonnance de protection du quartier "Rixdorf". L'arrondissement a refusé l'autorisation, car la construction de la terrasse équivaut à l'ajout d'un deuxième balcon et est surdimensionnée par rapport à la taille de l'appartement, supprimant ainsi un logement abordable. Le propriétaire a porté plainte contre cette décision.
Le tribunal administratif de Berlin a rejeté le recours pour les raisons suivantes : La construction de la terrasse sur le toit est contraire aux objectifs de l'ordonnance sur la protection du milieu, car elle est susceptible de contribuer à une augmentation des loyers et donc à l'éviction des locataires à faibles revenus. En outre, elle supprime des logements de petite taille et abordables. La terrasse sur le toit modifie considérablement la taille du logement et la qualité de l'habitat, avec une augmentation sensible du montant des loyers. Le projet de construction peut en outre avoir un effet d'exemple négatif, dans la mesure où d'autres propriétaires souhaitent également faire construire une terrasse sur le toit. Il n'existe cependant pas de droit à l'autorisation. La construction de la terrasse sur le toit ne sert notamment pas à établir un état d'équipement moderne au sens de l'article 172, paragraphe 4, phrase 3, point 1 du code de la construction. Cela ne peut pas être reconnu - même si un critère de comparaison à l'échelle fédérale doit être utilisé. Au contraire, une terrasse sur le toit ne constitue pas non plus un standard minimal en matière de construction. En l'occurrence, le fait qu'il existe déjà un balcon de près de 10 m² constitue un facteur aggravant. Le fait que l'appartement en question soit actuellement utilisé par le neveu du bailleur pour ses propres besoins ne constitue pas un cas exceptionnel et ne peut pas non plus bénéficier de l'autorisation prévue par l'article 172, paragraphe 4, phrase 3, n° 6, 1ère moitié de la loi sur la construction. La 19e chambre du tribunal administratif est d'avis que cette autorisation spéciale pour la création d'une copropriété ne peut pas être appliquée par analogie à la situation présente. Il n'en résulte pas non plus, selon l'appréciation du législateur, un cas d'exception atypique, simplement parce que la population résidente à protéger n'est pas concrètement concernée par l'utilisation personnelle. Les conditions concrètes n'entrent pas en ligne de compte dans l'examen du risque d'éviction. Ce sont les effets généraux de la mesure qui sont déterminants.
En outre, le tribunal administratif s'est penché sur la question controversée de savoir si, dans le cadre de la proportionnalité, des moyens plus légers auraient pu être envisagés pour respecter le décret sur la protection du milieu - par exemple une autorisation sous conditions - au lieu d'un refus d'autorisation. Le tribunal administratif a répondu par la négative. Certes, dans la pratique, il existe toujours des cas où des conditions limitées dans le temps limitent les augmentations de loyer. Mais en tout état de cause, une telle condition ne constitue pas un moyen approprié pour préserver les objectifs du décret sur la protection du milieu. De plus, le contrôle par l'arrondissement s'avère difficile. Enfin, l'administration ne peut pas simplement reléguer les conditions essentielles de sa décision - en l'occurrence le respect des objectifs de conservation - dans les dispositions annexes. Pour des raisons similaires, le tribunal considère également la conclusion d'un contrat de droit public ou d'un accord de droit civil comme un moyen inapproprié pour préserver les objectifs de conservation.
Modification du plan : agrandissement d'un bain tubulaire 1.0
(VG Berlin, jugement du 23.5.2018, Az. : VG 13 K 680.17)
Pour la transformation d'un appartement d'une pièce, composé d'une chambre, d'une cuisine séparée et d'une salle de bain tubulaire très étroite installée ultérieurement, mesurant 3,77 m x 0,87 m, une autorisation de conservation a été demandée, car l'appartement se trouve dans le champ d'application de l'ordonnance de conservation sociale "Falkplatz" - Berlin Pankow (zone de protection du milieu). La salle de bain était équipée d'une fenêtre, d'une douche, de toilettes et d'un lavabo. Les surfaces de mouvement de la directive VDI 6000 "Surfaces minimales d'espacement ou de mouvement et de positionnement dans les locaux sanitaires" ne sont pas respectées par la salle de bain existante. La salle de bain devait être agrandie pour atteindre les dimensions de 3m x 1,50m et la cuisine devait être ouverte sur le salon. L'autorisation demandée a été refusée. Le VG Berlin a rejeté le recours introduit contre cette décision.
Le tribunal administratif de Berlin a motivé sa décision par le fait que la modification du plan d'étage demandée était en principe susceptible d'aller à l'encontre des objectifs de protection du décret sur le maintien de la vie sociale (Milieuschutz). La mesure pourrait conduire à une augmentation des loyers et donc à l'éviction de la population résidente. L'agrandissement envisagé de la salle de bain correspond à une modernisation dont les coûts peuvent être répercutés sur le loyer. Le tribunal utilise également comme argument le classement plus élevé dans l'indice des loyers de Berlin après la réalisation de la modification du plan. Selon le Mietspiegel berlinois, les salles de bains tubulaires typiques doivent être classées comme une caractéristique diminuant la valeur du logement si elles ne dépassent pas une taille de 4 mètres carrés. En revanche, l'agrandissement de la salle de bain deviendrait une caractéristique augmentant la valeur du logement et entraînerait donc un loyer de référence local plus élevé.
Le tribunal a également considéré qu'il n'y avait pas de droit à l'approbation selon le § 172 alinéa 4 phrase 3 n°1 du code de la construction. Avec la modification du plan, la réalisation d'un état d'équipement contemporain a été dépassée. Le tribunal doute déjà que la présente modification du plan puisse être classée sous la notion juridique indéterminée d'état d'équipement. En outre, le standard minimal du code de la construction est déjà rempli dans l'existant, puisque la salle de bain est équipée d'une douche, de toilettes et d'un lave-mains, et que la liberté de mouvement du haut du corps est assurée par le passage vers la douche. En outre, le tribunal a expliqué qu'il n'existait pas d'enquête statistique nationale sur l'agencement, la taille ou la surface de mouvement d'une salle de bains moyenne dans les logements du territoire allemand.
La décision de la 13e chambre doit être examinée de manière critique. La question de savoir si le tribunal pouvait se retrancher derrière le fait qu'il n'existe pas de statistiques sur la taille moyenne d'une salle de bain d'appartement sur le territoire fédéral n'est pas convaincante. L'autorité de décision ainsi que le tribunal doivent eux-mêmes éclaircir les faits. Il s'agit notamment de déterminer les circonstances qui conditionnent une autorisation. Cela doit notamment être le cas lorsque les conditions sont remplies et qu'il existe un droit à l'autorisation. Le fait de fonder un refus d'autorisation sur le fait qu'aucune statistique correspondante n'est connue n'est donc pas convaincant. L'interprétation de la notion juridique indéterminée d'"état d'équipement moderne" n'est pas non plus convaincante. De plus, on peut douter que cette décision puisse être appliquée de manière générale à tous les cas de modifications de plans ou même d'agrandissements d'anciennes salles de bain tubulaires. D'une part, la décision, qui n'a pas encore été publiée, n'a pas encore force de loi et doit résister à un examen devant le tribunal administratif supérieur. D'autre part, les motifs de la décision se sont basés sur un cas concret, dont on ne peut pas tirer de conclusions générales pour les modifications de plans. Il existe donc encore de nombreux cas qui peuvent donner lieu à une autorisation, par exemple lorsqu'aucune douche n'a pu être installée jusqu'à présent dans le bain gonflable ou que l'installation de douche provisoire enfreint les dispositions du code de la construction ou reste en deçà de ses exigences minimales.
Modification du plan : agrandissement d'un bain tubulaire 2.0
(VG Berlin, jugement du 6.6.2019 - 13 K 93/18)
La 13e chambre du tribunal administratif de Berlin a rendu une nouvelle décision intéressante sur le thème de la modification des plans d'appartements dans le périmètre d'une zone de protection du milieu" (ordonnance de maintien de la vie sociale). Un propriétaire a demandé, entre autres, l'élargissement d'une salle de bain de 78 cm de large et de 350 cm de long pour son appartement d'une pièce, ainsi que la fusion du salon et de la cuisine en une cuisine-salle de séjour. La pratique des arrondissements a régulièrement consisté à refuser en bloc de telles modifications du plan. Une salle de bain en forme de tuyau ne représente pas un niveau inférieur à la norme si elle comprend déjà un lavabo, des toilettes et une douche.
Le tribunal administratif de Berlin a mis un terme à cette pratique dans sa décision du 6 juin 2019 - 13 K 93/18. En effet, l'équipement existant de la salle de bain n'est pas le seul critère d'évaluation d'un manque de standing. Au contraire, les dimensions sont également une caractéristique importante. La salle de bains de 78 cm de large constitue un non-standard par rapport à la taille des salles de bains actuelles. La plupart du temps, à l'époque de la RDA, les appartements qui ne disposaient pas d'une salle de bain intérieure étaient séparés par une partie de la cuisine, créant ainsi une salle de bain en forme de tuyau. L'instrument de protection du milieu ne voulait justement pas maintenir ce sous-standard, de sorte qu'une autorisation d'élargissement à 110 cm aurait dû être accordée ici.
En ce qui concerne la fusion de la cuisine et du salon en une cuisine ouverte, le tribunal administratif a rejeté la demande du propriétaire. En principe, cela ne peut pas être autorisé, car ce type de plan crée une valeur d'habitation plus élevée et suscite une forte demande de la part des locataires qui paient bien. Il y a donc lieu de craindre un risque d'éviction des riverains protégés par la protection du milieu.
Nous saluons la décision du tribunal administratif concernant l'agrandissement de la salle de bains gonflable, maintenant que l'autorité ne peut plus refuser l'autorisation en bloc comme elle le faisait jusqu'à présent. En ce qui concerne la réunion de la cuisine et du salon, la décision est toutefois critiquable. L'argumentation selon laquelle ce plan est très demandé - l'origine de cette constatation n'est pas claire - ne peut finalement être que le signe qu'il est devenu le standard d'aménagement habituel en Allemagne. En outre, il est douteux que l'utilisation séparée de la cuisine et du salon soit globalement toujours moins demandée qu'un salon-cuisine ouvert, car les pièces peuvent ici aussi être utilisées séparément. Enfin, on peut se demander si une cuisine-séjour ne peut pas créer des conditions de vie saines en réunissant deux pièces exiguës en une seule cuisine-séjour, surtout si l'on considère les plans très petits - comme ceux qui ont servi de base à la décision. La décision du tribunal administratif ne peut donc certainement pas être appliquée de manière générale à toutes les demandes de modification du plan.
Milieuschutz - Nouveau jugement du tribunal de Berlin : des modifications de plans sont possibles !
Tribunal administratif de Berlin, jugement du 31.10.2019 - 13 K 19.16
UPDATE 2024 : jugement annulé!
Jusqu'à présent, lorsqu'une autorisation de conservation était demandée pour des modifications de plans dans des zones de conservation sociale (appelées zones de protection du milieu), elle était généralement refusée en bloc en se référant aux critères d'examen des demandes de l'arrondissement qui s'y opposaient. Le tribunal administratif de Berlin a désormais clairement rejeté cette pratique administrative.
Les faits à l'origine de la procédure étaient les suivants : un maître d'ouvrage voulait construire une aile latérale de huit étages dans un immeuble d'habitation. L'aile latérale devait comporter huit appartements de deux pièces. Afin que l'aile latérale puisse être reliée de manière judicieuse au bâtiment existant, la surface des appartements d'une à deux pièces du bâtiment existant devait être agrandie d'environ 10 à 12 m² par l'extension dans le nouveau bâtiment, ce qui modifiait la configuration des appartements. L'autorisation de conservation demandée n'a pas été accordée au maître d'ouvrage. L'arrondissement a fait valoir que, selon les critères d'examen des demandes, les modifications de plans et les regroupements d'appartements ne pouvaient en principe pas être autorisés. Le maître d'ouvrage a porté plainte avec succès devant le tribunal administratif de Berlin.
Le tribunal administratif de Berlin explique que le changement de plan demandé n'entraîne pas de risque d'éviction de la population résidentielle existante. L'arrondissement doit répondre à la question de savoir si une mesure de construction entraîne un déplacement en faisant un pronostic sur le développement futur. Ce que l'arrondissement n'a pas fait ici, se référant uniquement aux critères d'examen des demandes - internes à l'arrondissement - selon lesquels les modifications de plans et le regroupement de logements ne doivent en principe pas être autorisés. Le tribunal administratif a en revanche reconnu que la modification du plan demandée ne pouvait pas entraîner de risque d'éviction. Aucun logement n'est retiré du marché du logement. Les logements particulièrement dignes de protection ne sont pas détruits. Après les travaux, les logements continueront d'exister en tant qu'appartements d'une ou deux pièces, seule leur taille changera. Ainsi, les logements continuent d'exister pour des personnes seules ou des petites familles aux revenus moyens ou inférieurs à la moyenne. Dans ce contexte, le tribunal administratif souligne une fois de plus clairement qu'une augmentation de loyer due aux agrandissements n'est pas pertinente, étant donné qu'une ordonnance de maintien social (dite ordonnance de protection du milieu) n'a qu'un objectif d'urbanisme et non de protection des loyers. Les huit appartements de deux pièces supplémentaires ne peuvent pas non plus empêcher une autorisation, étant donné qu'aucune autorisation de conservation n'est nécessaire à cet effet. Une telle autorisation n'est nécessaire que pour la démolition, la modification et le changement d'affectation - et non pour la construction d'un nouveau bâtiment (pour plus de détails, voir ici). En outre, le tribunal administratif n'a pas pu identifier d'effet d'exemple pour d'autres projets de construction. Dans la foulée, le tribunal administratif confirme sa décision selon laquelle les modifications de plans de logements existants sont possibles lors de la construction de nouveaux logements si elles sont judicieuses pour des raisons techniques de construction.
Il ressort clairement des motifs de l'arrêt que les modifications de plans ne sont plus impossibles en soi. S'il n'y a pas de risque d'éviction de la population résidente, les modifications de plans raisonnables du point de vue de la construction peuvent être autorisées.
