Das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg hat die Erweiterung einer Milieuschutzverordnung im Bezirk Friedrichshain-Kreuzberg für unwirksam erklärt, weil der Bezirk die gesetzlichen Voraussetzungen für die Ausweitung des Erhaltungsgebiets nicht plausibel nachgewiesen hat. Zwei sich widersprechende Gutachten aus den Jahren 2015 und 2019 hätten eine besonders sorgfältige Begründung erfordert, die das Bezirksamt nicht geliefert hat. Die Entscheidung zeigt, welche strengen Anforderungen an die Datengrundlage einer Erhaltungsverordnung nach § 172 BauGB zu stellen sind. Die Erweiterung des Gebietes wurde aufgehoben.
Worum ging es in dem Fall?
Der Bezirk Friedrichshain-Kreuzberg wollte den räumlichen Geltungsbereich seiner Erhaltungsverordnung „M…“ um den sogenannten Block 7… erweitern. Dieser Baublock umfasst 640 Wohnungen mit 1.017 Bewohnern (Stand 2019), ist zu 80 Prozent mit Altbauten bebaut und steht größtenteils unter Denkmalschutz. Zwei Wohnanlagen im Block – die kirchliche Anlage St. G… mit 92 Wohnungen und die gründerzeitliche Anlage W… mit 210 Wohnungen – sind zusätzlich als Gesamtanlagen denkmalgeschützt.
Eigentümerinnen mehrerer WEG-Wohnungen im Mittelteil der Anlage W… wehrten sich gegen die Ende Januar 2020 verkündete Erweiterungsverordnung. Sie argumentierten unter anderem, die zugrunde liegenden Gutachten seien widersprüchlich und die angenommene Verdrängungsgefahr nicht belegt.
Was ist Milieuschutz nach § 172 BauGB?
Mit einer sogenannten Erhaltungssatzung (in Berlin: Verordnung) nach § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB kann eine Gemeinde Gebiete festlegen, in denen der Rückbau, die Änderung oder die Nutzungsänderung von Gebäuden genehmigungspflichtig wird. Ziel ist es, die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung zu schützen, etwa vor Verdrängung durch aufwertende Baumaßnahmen oder die Umwandlung von Miet- in Eigentumswohnungen. Die Genehmigung darf nach § 172 Abs. 4 BauGB nur versagt werden, wenn besondere städtebauliche Gründe dies rechtfertigen.
Welche Voraussetzungen muss die Gemeinde nachweisen?
Das Gericht fasst die materiellen Anforderungen an eine solche Satzung in vier Schritten zusammen (Rn. 45 der Entscheidung):
Erstens muss die Gemeinde konkret bestimmen, wie sich die zu schützende Wohnbevölkerung im Erhaltungsgebiet zusammensetzt. Zweitens muss die Gebietsabgrenzung so gewählt sein, dass das Schutzziel in wesentlichen Teilen des Gebiets erreichbar ist. Drittens muss eine abstrakte Gefahr bestehen, dass ohne die Verordnung bauliche Maßnahmen zu einer unerwünschten Veränderung der Bevölkerungsstruktur führen. Viertens muss diese Veränderung besondere negative städtebauliche Folgen befürchten lassen, und die gesamte Regelung muss verhältnismäßig sein.
Warum hat das Gericht die Erweiterung aufgehoben?
Der Bezirk stützte seine Entscheidung auf ein Gutachten von 2019, das eine Erweiterung empfahl. Nur wenige Jahre zuvor, im Jahr 2015, hatte ein Gutachten derselben Gesellschaft im Auftrag desselben Bezirks noch ausdrücklich von einer Erweiterung abgeraten. Das Gericht stellt klar: Wenn ein aktuelles Gutachten einem sachverständigen Vorgutachten widerspricht, muss es sich mit dessen gegenteiligen Aussagen dezidiert auseinandersetzen und diese schlüssig widerlegen.
Genau das ist hier nicht geschehen. Mehrere zentrale Annahmen des Gutachtens von 2019 hielten der Prüfung durch das Gericht nicht stand:
Energetisches Aufwertungspotenzial: Das Gutachten von 2019 ging von einem „hohen bis sehr hohen“ Potenzial für energetische Sanierungen aus, weil über 90 Prozent der Wohnungen keine Fassadendämmung hätten. Das Vorgutachten von 2015 hatte jedoch plausibel dargelegt, dass wegen des umfassenden Denkmalschutzes im Block 7… Wärmedämmmaßnahmen an den Fassaden nur eingeschränkt möglich seien. Diesen Widerspruch klärte das neue Gutachten nicht auf.
Eigentümerstruktur: Das Gutachten von 2019 nahm an, nur ein geringer Teil der Wohnungen genieße Schutz durch soziale Träger wie Genossenschaften oder kirchliche Eigentümer. Dabei blieb unberücksichtigt, dass die Anlage St. G… mit ihren 92 Wohnungen – rund 15 Prozent des gesamten Blocks – im Eigentum eines kirchlichen Trägers steht, der die Wohnungen nach eigenen, sozial ausgerichteten Kriterien vergibt.
Folgen für die soziale Infrastruktur: Sowohl das Gutachten als auch die Verordnungsbegründung enthielten einen inneren Widerspruch: An einer Stelle war von einem steigenden Nachfragedruck auf die soziale Infrastruktur „im Gebiet“ die Rede, an anderer Stelle von einer drohenden Minderauslastung „im gebietsumfassenden Zusammenhang“. Das Gericht befand, dieser Widerspruch lasse sich nicht auflösen und mache die Prognose insgesamt unplausibel.
Räumlicher Umgriff: Auch die Entscheidung, den gesamten Block 7… statt nur bestimmter Teilbereiche einzubeziehen, beruhte auf denselben unzureichend aufgeklärten Tatsachen zu Denkmalschutz und Eigentümerstruktur.
Welche Folgen hat das für die gesamte Verordnung?
Das Gericht bewertete diese Mängel als sogenannte Abwägungsfehler, die nach § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB nur beachtlich sind, wenn sie offensichtlich sind und sich auf das Ergebnis ausgewirkt haben könnten. Beides bejahte der Senat: Die Fehler ließen sich unmittelbar aus den Gutachten und der Verordnungsbegründung ablesen, und es sei möglich, dass die Erweiterung ohne die Fehler anders oder gar nicht beschlossen worden wäre.
Die Antragstellerinnen hatten diese Mängel zudem fristgerecht innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Verordnung gegenüber dem Bezirksamt gerügt, wie es § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB verlangt. Der in der Verordnung enthaltene Rechtsbehelfshinweis genügte nach Auffassung des Gerichts zudem nicht den Anforderungen des § 215 Abs. 2 BauGB, sodass selbst verspätete Rügen nicht unbeachtlich geworden wären.
Weil sich die Mängel nicht auf einzelne Teilbereiche des Blocks beschränkten, erklärte das Gericht die Erweiterungsverordnung insgesamt für unwirksam und hob den Milieuschutz für dieses Gebiet auf.
Was bedeutet das Urteil für die Praxis?
Die Entscheidung zeigt, dass die Reichweite sozialer Erhaltungsverordnungen gerichtlich überprüfbar ist. Nach hiesiger Einschätzung dürfte das Urteil insbesondere für Fälle relevant sein, in denen widersprüchliche Gutachten oder eine unklare Datenlage zur Eigentümerstruktur und zum Denkmalschutz vorliegen. Wer von einer Erhaltungsverordnung betroffen ist, sollte die zugrunde liegenden Gutachten und die Verordnungsbegründung genau prüfen und Widersprüche fristgerecht gegenüber der zuständigen Behörde rügen.
Fundstelle: Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Urteil vom 23.05.2024, Az.: OVG 10 A 14/20
Jochen Mittenzwey
Rechtsanwalt
Fachanwalt für Bau- und Architektenrecht
mittenzwey@mo45.de
